Discours de la Vice-Présidente chargée de la supervision, Bowman, sur la résilience de la liquidité, la stabilité financière et le rôle de la Federal Reserve

Bonjour à toutes et tous. C’est un plaisir d’être parmi vous ce matin pour ouvrir notre discussion sur le cadre de liquidité bancaire. Hal et son équipe ont mis en place une série de panels de grande qualité qui viendront étayer notre réflexion alors que nous envisageons d’ajuster ce cadre. Les points de vue des intervenants — universitaires, participants de marché, et responsables politiques — enrichiront notre compréhension de ces questions complexes et, ce qui est important, nous pousseront à réfléchir de manière critique sur l’efficacité réelle du cadre en place.

La liquidité bancaire assure la résilience du système bancaire.

Les exigences réglementaires, telles que le ratio de couverture de liquidité (LCR) et le ratio de financement stable net (NSFR), ont été élaborées afin de garantir que les obligations de retraits et de remboursements potentiels puissent être respectées grâce aux avoirs inscrits au bilan. Les tests de résistance internes sur la liquidité et la planification de la résolution visent également à obliger les banques à évaluer leur position de liquidité en vue de monétiser des actifs lors de situations de stress. En théorie, ces dispositifs devraient agir de concert pour atténuer le risque de défaillance bancaire dû à un manque de liquidités pour honorer les obligations de paiement courantes et les sorties de trésorerie prévisibles.

Quinze ans après la GFC, nous devons déterminer si ces outils offrent la résilience promise ou si nous avons conçu un cadre impressionnant sur le papier mais incapable de saisir les vulnérabilités qui émergent en période de stress. Il est temps d’aller au-delà de la seule question de la conformité et de nous demander si satisfaire à ces exigences se traduit réellement par de la résilience.

Aujourd’hui, je vais passer en revue le cadre actuel de la liquidité, puis aborder les considérations liées à la réforme et les principes devant guider notre action. Je conclurai par une brève discussion sur la fenêtre d’escompte et les implications plus larges pour le bilan de la Fed. Incontestablement, ce sont des questions complexes, mais si nous sommes déterminés à construire un système bancaire plus résilient, nous devons identifier ce qui fonctionne et ce qui peut être amélioré dans notre approche actuelle.

Le cadre actuel de la liquidité
Le cadre prudentiel de la liquidité repose sur trois piliers principaux : 1) le LCR et le NSFR fixent des normes quantitatives pour les actifs liquides et le financement stable ; 2) les tests de résistance internes (ILST) exigent que les banques évaluent les besoins de liquidité dans des scénarios défavorables ; et 3) la planification de la résolution régit la gestion de la liquidité en cas de détresse ou de défaillance. Ces instruments, élaborés majoritairement en réponse à la crise financière de 2008, ont été conçus pour fonctionner ensemble et permettre aux banques de résister à la fois à des retraits soudains et à des perturbations prolongées des marchés.

Le LCR vise à promouvoir la résilience de la liquidité à court terme en exigeant des banques qu’elles détiennent des actifs liquides de haute qualité (HQLA) afin de faire face à des sorties nettes de trésorerie estimées sur une période de 30 jours.

Ces actifs, soumis à des décotes réglementaires, peuvent être rapidement convertis en liquidités, permettant ainsi aux banques de répondre à leurs besoins de financement à court terme sans avoir recours à un financement d’urgence.

Le cadre ne tient pas compte de la façon dont les banques réagissent réellement en situation de stress. Les banques ont de fortes incitations à convertir des actifs moins liquides, comme les prêts, en liquidité pour faire face aux demandes de retraits et de remboursements. Elles mobilisent souvent des actifs en garantie pour obtenir des avances auprès du Federal Home Loan Bank (FHLB). Pourtant, le LCR ne tient pas compte de ces garanties pour plusieurs raisons, notamment les incertitudes sur leur disponibilité et leur valorisation.

La fenêtre d’escompte de la Réserve fédérale permet également aux banques de mobiliser des actifs illiquides contre de la liquidité lors de perturbations de marché, acceptant un éventail encore plus vaste de garanties que les FHLB. Toutefois, l’efficacité de la fenêtre d’escompte en tant que filet de sécurité de liquidité doit être soigneusement évaluée.

Dans la pratique, le cadre de liquidité engendre deux problèmes. En période normale, les banques surpondèrent les HQLA car elles doivent démontrer que leurs besoins de liquidité peuvent être couverts par leurs propres ressources bilancielles. Dans le même temps, les sources traditionnelles de liquidité de la Fed — comme les découverts intrajournaliers, la fenêtre d’escompte et les facilités de repo permanentes — sont stigmatisées. Cela diminue la capacité des banques à prêter et à soutenir leurs collectivités.

En situation de stress, le cadre devient procyclique. Les banques qui détiennent des HQLA à hauteur ou au-dessus de 100% des sorties prévues hésitent souvent à les utiliser par crainte de passer sous le minimum requis du LCR. Le LCR se transforme alors en coussin inutilisable. Cette réticence accentue le stress et pousse les banques à convertir des actifs moins liquides pour honorer leurs engagements.

Considérations relatives à la régulation de la liquidité
Les exigences en matière de liquidité génèrent des incitations qui influencent le comportement des banques. En pratique, les textes réglementaires sous-estiment la quantité d’actifs liquides qu’il est effectivement demandé aux banques de maintenir et réduisent leur flexibilité en cas de crise. À l’échelle agrégée, le cadre de liquidité crée des incitations fortes pour une « accumulation excessive de liquidités », les banques conservant des niveaux d’actifs liquides bien supérieurs à ce qui serait nécessaire ou prudent pour le fonctionnement courant et d’éventuelles sorties sous 30 jours. Maintenir des ressources de liquidité en excès peut imposer des coûts inutiles au système bancaire et à l’économie américaine au sens large.

À mesure que nous envisagerons des changements, il sera crucial de bien mesurer toutes les conséquences — attendues ou non.

Rôle de la Réserve fédérale et impact sur le bilan
La Réserve fédérale joue un rôle essentiel dans la liquidité du système bancaire. Depuis 2003, notre fenêtre d’escompte fonctionne via deux guichets, le crédit primaire pour les banques saines et le crédit secondaire plus restrictif.

Comme nous l’avons vu, les banques évitent de recourir à la fenêtre d’escompte, même en période de tension, du fait de la stigmatisation liée à la publication et au coût élevé du crédit. La publication hebdomadaire des agrégats rend les emprunts potentiellement visibles sur les marchés. Des taux d’intérêt supérieurs au marché rendent le recours à la fenêtre coûteux, même pour des tests. Les marchés interprètent tout recours comme un signe de fragilité. Ces facteurs se conjuguent pour dissuader les banques d’utiliser la facilité précisément au moment où elles en auraient le plus besoin.

La fenêtre d’escompte de la Réserve fédérale est un outil critique mais sous-utilisé, qui nécessite une réforme profonde pour remplir sa mission. Elle doit fonctionner en véritable filet de sécurité de liquidité, avec des règles, des processus et des procédures harmonisés. Aujourd’hui, chacune des 12 banques de réserve dispose de ses propres règles et processus et de la capacité indépendante de prendre des décisions de crédit — des décisions qui peuvent différer pour des emprunteurs et garanties similaires. Cette fragmentation crée de l’incertitude chez les emprunteurs et peut accentuer les fragilités du système bancaire.

Après des années à constater ces faiblesses, rien n’a vraiment été fait pour les corriger. Les conséquences sont claires. Les banques constituent des coussins supplémentaires en accumulant des actifs liquides de grande qualité plutôt que de prêter. Cette « thésaurisation de liquidités » réduit l’accès au crédit pour l’économie. Par ailleurs, cette hausse de la demande de réserves oblige la Fed à maintenir un bilan plus important pour répondre à cette demande.

Certains y voient une tension entre les outils de mise en œuvre de la politique monétaire et les objectifs de la régulation. Il me semble que ces objectifs doivent être compatibles si nous modernisons la fenêtre d’escompte pour qu’elle serve de véritable filet de sécurité, plutôt qu’une option purement théorique.

Conclusion
J’espère que la discussion d’aujourd’hui sera l’occasion d’explorer ces sujets. Hal, je te remercie pour ton invitation à engager un débat transparent et public sur ce thème. J’attends avec intérêt de mieux comprendre les réflexions qui pourraient nous conduire vers d’autres approches.