Przemówienie Wiceprzewodniczącej ds. Nadzoru Bowman na temat odporności płynnościowej, stabilności finansowej oraz roli Federal Reserve

Dzień dobry. To przyjemność być dziś z Państwem i rozpocząć naszą dyskusję na temat ram płynności bankowej. Hal i jego zespół zgromadzili serię znakomitych paneli, które dodatkowo wzbogacą naszą ocenę, gdy będziemy rozważać dostosowanie tych ram. Perspektywy panelistów — w tym akademików, uczestników rynku i kolegów decydentów politycznych — pogłębią nasze zrozumienie tych złożonych kwestii i, co ważne, zmuszą nas do krytycznego myślenia, czy ramy, które obecnie mamy, działają zgodnie z zamierzeniami.

Płynność bankowa zapewnia odporność systemu bankowego.

Wymogi regulacyjne, w tym współczynnik pokrycia płynnością (LCR) oraz współczynnik stabilnego finansowania netto (NSFR), zostały opracowane, by zapewnić, że potencjalne wypłaty gotówki oraz zobowiązania spłat mogą być pokryte aktywami znajdującymi się w bilansie. Wewnętrzne testy odporności płynnościowej oraz planowanie restrukturyzacji również mają zmusić banki do oceny pozycji płynnościowej, przygotowując się do monetyzowania aktywów w trudnych warunkach. Teoretycznie, te wymogi powinny razem ograniczać ryzyko upadku banku wynikające z braku płynności do obsługi bieżących zobowiązań płatniczych i przewidywanych odpływów gotówki.

Piętnaście lat po GFC musimy wiedzieć, czy te narzędzia zapewniają obiecaną odporność, czy też stworzyliśmy ramy, które wyglądają imponująco na papierze, ale nie wykrywają podatności pojawiających się w czasie stresu. Nadszedł czas, by przejść od zadawania pytania, czy banki są zgodne z regulacjami, do pytania, czy zgodność faktycznie przekłada się na odporność.

Dzisiaj omówię obecne ramy płynności, następnie przejdę do kwestii związanych z reformą — oraz zasad, którymi powinniśmy się kierować. Zakończę krótką dyskusją na temat „discount window” i szerszych implikacji dla bilansu Fed. Bez wątpienia, są to trudne zagadnienia, ale jeśli chcemy zbudować bardziej odporny system bankowy, musimy zidentyfikować, co działa i co można ulepszyć w naszym obecnym podejściu.

Obecne ramy płynności
Ostrożnościowe ramy płynności opierają się na trzech głównych komponentach: 1) LCR i NSFR ustalają ilościowe standardy dla płynnych aktywów i stabilnego finansowania; 2) wewnętrzne testy odporności płynnościowej (ILST) wymagają od banków oceny potrzeb płynnościowych w niekorzystnych scenariuszach; 3) planowanie restrukturyzacji reguluje to, jak instytucje zarządzają płynnością w sytuacji kryzysu lub upadku. Te narzędzia, opracowane głównie w reakcji na kryzys finansowy z 2008 roku, mają działać wspólnie, by banki przetrwały zarówno nagłe wypłaty, jak i długotrwałe zakłócenia rynkowe.

LCR został zaprojektowany, by promować krótkoterminową odporność płynnościową, wymagając od banków utrzymywania wysokiej jakości płynnych aktywów (HQLA) w celu pokrycia przewidywanych netto odpływów gotówki w ciągu 30 dni.

Aktywa te, podlegające regulatoryjnym „haircuts”, są łatwo zamienialne na gotówkę, co umożliwia bankom pokrycie krótkoterminowych potrzeb płynnościowych bez nagłego pożyczania.

Ramy nie uwzględniają, jak banki faktycznie radzą sobie w stresie. Banki mają silne zachęty do konwertowania mniej płynnych aktywów, takich jak kredyty, na gotówkę, by sprostać wypłatom i zobowiązaniom spłatowym. Rutynowo zastawiają zabezpieczenie, by pozyskać płynność poprzez pożyczki Federal Home Loan Bank (FHLB). Jednak LCR nie przyznaje „kredytu” za to zabezpieczenie z powodu kilku przyczyn, w tym niepewności co do dostępności i wyceny.

„Discount window” Federal Reserve również pozwala bankom zastawiać niepłynne aktywa za gotówkę podczas zakłóceń rynkowych, akceptując jeszcze szerszy wachlarz zabezpieczeń niż FHLB. Jednak skuteczność „discount window” jako wiarygodnego wsparcia płynnościowego wymaga dokładnej analizy.

W praktyce, ramy płynności tworzą dwa problemy. W normalnych okresach banki nadmiernie inwestują w HQLA, gdyż muszą wykazać, że potrzeby płynnościowe mogą być pokryte własnymi zasobami bilansu. Jednocześnie tradycyjne źródła płynności Federal Reserve — jak „daylight overdrafts”, „discount window” oraz „standing repo facilities” — są stygmatyzowane. To ogranicza zdolność banku do udzielania kredytów i wspierania lokalnych społeczności.

Podczas stresu, ramy stają się procykliczne. Banki, które utrzymują HQLA na poziomie lub powyżej 100% przewidywanych odpływów, często niechętnie je wykorzystują ze względu na obawę, że spadną poniżej minimalnego LCR. LCR staje się de facto oddzielnym, niewykorzystywanym buforem. Ta niechęć pogłębia stres, zmuszając banki do konwersji mniej płynnych aktywów na gotówkę, by zrealizować zobowiązania.

Kwestie regulacji płynności
Wymogi płynnościowe tworzą zachęty wpływające na zachowanie banków. W praktyce, wymogi regulacyjne zaniżają ilość płynnych aktywów, które banki faktycznie muszą utrzymywać na bieżąco, i ograniczają opcje w warunkach stresowych. W ujęciu zbiorczym, ramy płynności tworzą silne motywacje dla banków do „gromadzenia płynności”, gdzie utrzymują płynne aktywa znacznie przekraczające to, co może być konieczne lub rozsądne dla bieżącej działalności oraz potencjalnych odpływów w 30-dniowym oknie. Utrzymywanie nadmiernych zasobów płynnościowych może generować zbędne koszty dla systemu bankowego i całej gospodarki USA.

Rozważając zmiany, musimy ostrożnie analizować konsekwencje — zamierzone i niezamierzone.

Rola Federal Reserve i wpływ na bilans
Federal Reserve odgrywa kluczową rolę w płynności systemu bankowego. Od 2003 roku „discount window” działa przez dwa instrumenty: „primary credit” dla silnych banków oraz „secondary credit” na bardziej rygorystycznych warunkach.

Jak zauważono, banki unikają „discount window”, nawet w stresie, przez stygmat towarzyszący ujawnieniu i wyższym kosztom pożyczki. Cotygodniowe zbiorcze ujawnienia czynią pożyczanie potencjalnie widocznym dla rynku. Stopy procentowe wyższe od rynkowych podnoszą koszt pożyczki, nawet dla testów. Rynek odbiera każde użycie jako znak słabości. Te czynniki razem zniechęcają banki do korzystania z instrumentu właśnie wtedy, gdy najbardziej go potrzebują.

„Discount window” Federal Reserve to kluczowe, lecz niedostatecznie wykorzystywane narzędzie, które wymaga zasadniczej reformy, by realizować zamierzony cel. Powinno ono funkcjonować jako wsparcie płynnościowe z jednolitymi regułami, procesami i procedurami. Obecnie każdy z 12 Reserve Banks ma własne reguły i procedury oraz niezależną możliwość podejmowania decyzji pożyczkowych — decyzji, które mogą się różnić pomiędzy Reserve Banks dla podobnych pożyczkobiorców i podobnych zabezpieczeń. Ta fragmentacja tworzy niepewność dla pożyczkobiorców, a także potrafi pogłębiać słabości w systemie bankowym.

Mimo lat rozpoznanych wad, wciąż nie rozwiązaliśmy tych znanych słabości. Konsekwencje są jasne. Banki tworzą dodatkowe bufory przez gromadzenie wysokiej jakości płynnych aktywów zamiast udzielania kredytów. To „gromadzenie płynności” ogranicza dostępność kredytu dla gospodarki. Ponadto, zwiększając popyt na rezerwy, zmusza Fed do utrzymywania większego bilansu, by ten popyt zaspokoić.

Niektórzy dostrzegają napięcia między narzędziami realizacji polityki pieniężnej a celami regulacyjnymi. Moim zdaniem, te cele powinny być zgodne, jeżeli zmodernizujemy „discount window”, aby służyło jako efektywne wsparcie płynnościowe, a nie wyłącznie teoretyczna opcja.

Myśli końcowe
Mam nadzieję, że dzisiejsza dyskusja stworzy okazję do zgłębienia tych zagadnień. Hal, dziękuję za zaproszenie do rozpoczęcia transparentnej i publicznej dyskusji na ten temat. Z niecierpliwością czekam na lepsze zrozumienie aspektów, które mogą nas skierować ku alternatywnym podejściom.