Pidato oleh Wakil Ketua Pengawas Bowman tentang ketahanan likuiditas, stabilitas keuangan, dan peran Federal Reserve

Selamat pagi. Merupakan suatu kehormatan untuk berada di sini pagi ini membuka diskusi kita tentang kerangka likuiditas perbankan. Hal dan timnya telah menyusun serangkaian panel luar biasa yang akan lebih memperkaya pendekatan kita saat kita mempertimbangkan penyesuaian terhadap kerangka ini. Perspektif para panelis—termasuk akademisi, pelaku pasar, dan pembuat kebijakan lainnya—akan memperluas pemahaman kita tentang isu-isu kompleks ini dan, yang terpenting, menantang kita untuk berpikir secara kritis apakah kerangka yang kita miliki saat ini benar-benar berjalan sesuai yang diinginkan.

Likuiditas bank memastikan bahwa sistem perbankan tetap tangguh.

Persyaratan regulasi termasuk rasio cakupan likuiditas (LCR) dan rasio pendanaan bersih stabil (NSFR) dirancang untuk memastikan bahwa potensi penarikan tunai dan kewajiban pembayaran dapat dipenuhi dengan kepemilikan di neraca. Pengujian tekanan likuiditas internal dan perencanaan resolusi juga dirancang untuk mengharuskan bank menilai posisi likuiditas, dalam persiapan memonetisasi aset di bawah kondisi tertekan. Secara teori, persyaratan ini seharusnya bekerja bersama untuk mengurangi risiko kegagalan bank akibat kurangnya likuiditas untuk memenuhi kewajiban pembayaran yang sedang berjalan dan arus kas keluar yang dapat diperkirakan.

Lima belas tahun setelah GFC, kita perlu mengetahui apakah alat-alat ini memberikan ketahanan seperti yang dijanjikan atau apakah kita telah menciptakan kerangka yang terlihat mengesankan di atas kertas tetapi gagal menangkap kerentanan yang muncul di masa-masa sulit. Sudah waktunya untuk melangkah lebih jauh dari sekadar bertanya apakah bank telah patuh dan bertanya apakah kepatuhan benar-benar menghasilkan ketahanan.

Hari ini saya akan meninjau kerangka likuiditas saat ini, kemudian beralih ke pertimbangan terkait reformasi—dan prinsip-prinsip yang harus membimbing pekerjaan kita. Saya akan menutup dengan diskusi singkat tentang discount window dan implikasi yang lebih luas untuk neraca The Fed. Tidak diragukan, isu-isu ini menantang, tetapi jika kita berkomitmen membangun sistem perbankan yang lebih tangguh, kita perlu mengidentifikasi apa yang bekerja dan apa yang bisa diperbaiki dalam pendekatan kita saat ini.

Kerangka Likuiditas Saat Ini
Kerangka likuiditas kehati-hatian bertumpu pada tiga komponen utama: 1) LCR dan NSFR menetapkan standar kuantitatif untuk aset likuid dan pendanaan stabil; 2) pengujian tekanan likuiditas internal (ILST) mengharuskan bank menilai kebutuhan likuiditas di bawah skenario buruk; dan 3) perencanaan resolusi mengatur bagaimana perusahaan mengelola likuiditas dalam kondisi kesulitan atau kegagalan. Alat-alat ini, yang dikembangkan terutama sebagai respons terhadap krisis keuangan 2008, dirancang untuk bekerja bersama agar bank dapat bertahan dari penarikan mendadak dan gangguan pasar yang berkepanjangan.

LCR dirancang untuk mempromosikan ketahanan likuiditas jangka pendek dengan mengharuskan bank memegang aset likuid berkualitas tinggi (HQLA) untuk memenuhi estimasi arus kas keluar bersih selama jangka waktu 30 hari.

Aset ini, yang dikenai potongan nilai oleh regulator, mudah dikonversi menjadi tunai sehingga bank dapat memenuhi kebutuhan likuiditas jangka pendek tanpa perlu meminjam darurat.

Kerangka ini tidak mempertimbangkan bagaimana kinerja bank saat kondisi stres. Bank memiliki insentif kuat untuk mengonversi aset yang kurang likuid, seperti pinjaman, menjadi tunai untuk memenuhi permintaan penarikan dan pembayaran kembali. Mereka secara rutin menjaminkan kolateral untuk memperoleh likuiditas melalui fasilitas pinjaman Federal Home Loan Bank (FHLB). Namun, LCR tidak memberikan kredit untuk kolateral ini karena beberapa alasan, termasuk ketidakpastian ketersediaan dan penilaian.

Discount window milik Federal Reserve juga memungkinkan bank untuk menjaminkan aset yang kurang likuid untuk memperoleh tunai selama terjadi gangguan pasar, bahkan menerima jaminan yang lebih luas daripada FHLB. Namun, apakah discount window efektif sebagai penopang likuiditas yang andal, hal ini memerlukan penelitian yang cermat.

Dalam praktiknya, kerangka likuiditas menciptakan dua masalah. Pada saat normal, bank terlalu banyak mengalokasikan ke HQLA karena mereka harus menunjukkan bahwa kebutuhan likuiditas dapat dipenuhi dengan sumber daya di neraca mereka sendiri. Sementara itu, sumber likuiditas tradisional dari Federal Reserve—seperti overdraft siang hari, discount window, dan fasilitas repo tetap—cenderung dinilai negatif. Hal ini mengurangi kapasitas bank untuk memberikan pinjaman dan mendukung komunitas mereka.

Saat tekanan terjadi, kerangka ini menjadi pro-siklis. Bank yang mempertahankan HQLA sebesar atau di atas 100 persen dari arus keluar yang diperkirakan seringkali enggan menggunakannya karena khawatir akan turun di bawah batas minimum LCR. LCR efektif menjadi penyangga yang terisolasi dan tidak dapat digunakan. Keraguan ini memperparah tekanan, memaksa bank untuk mengubah aset yang kurang likuid menjadi tunai untuk memenuhi kewajiban.

Pertimbangan Regulasi Likuiditas
Persyaratan likuiditas menciptakan insentif yang memengaruhi perilaku bank. Dalam praktiknya, persyaratan regulasi meremehkan jumlah aset likuid yang benar-benar diperlukan oleh bank untuk dipelihara secara berkelanjutan dan membatasi opsionalitas dalam kondisi tertekan. Secara agregat, kerangka likuiditas mendorong bank untuk melakukan "penimbunan likuiditas," di mana mereka memelihara aset likuid jauh di atas apa yang mungkin diperlukan atau bijaksana untuk operasi bisnis yang berkelanjutan maupun potensi arus keluar selama 30 hari. Memelihara sumber daya likuiditas dalam jumlah berlebihan dapat menimbulkan biaya yang tidak perlu pada sistem perbankan dan ekonomi Amerika Serikat secara umum.

Saat kita mempertimbangkan perubahan, kita harus mengkaji konsekuensinya—baik yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan—dengan cermat.

Peran Federal Reserve dan Dampaknya pada Neraca Keuangan
Federal Reserve memainkan peran penting dalam likuiditas sistem perbankan. Sejak 2003, discount window kami beroperasi melalui dua fasilitas, kredit utama untuk bank yang kuat dan kredit sekunder dengan persyaratan yang lebih ketat.

Seperti yang telah kita lihat, bank menghindari discount window, bahkan di masa-masa sulit, karena stigma yang ditimbulkan oleh keterbukaan dan biaya pinjaman yang lebih tinggi. Pelaporan agregat mingguan membuat aktivitas pinjaman berpotensi terdeteksi pasar. Suku bunga di atas pasar membuat pinjaman menjadi mahal, bahkan hanya untuk pengujian. Pasar menafsirkan penggunaan fasilitas ini sebagai indikasi kerapuhan. Faktor-faktor ini bergabung untuk mencegah bank menggunakan fasilitas tersebut justru ketika mereka sangat membutuhkannya.

Discount window Federal Reserve adalah alat yang penting namun kurang dimanfaatkan, sebuah alat yang membutuhkan reformasi mendasar agar dapat menjalankan tujuan aslinya. Fasilitas ini seharusnya berfungsi sebagai penopang likuiditas dengan peraturan, proses, dan prosedur yang konsisten. Saat ini, masing-masing dari 12 Reserve Bank memiliki peraturan dan proses mereka sendiri serta kemampuan independen untuk membuat keputusan pinjaman—keputusan yang dapat berbeda antar Reserve Bank untuk peminjam dan jaminan yang situasinya serupa. Fragmentasi ini menciptakan ketidakpastian bagi peminjam, namun juga dapat memperparah kerentanan dalam sistem perbankan.

Setelah bertahun-tahun mengakui cacatnya, kita masih belum menangani kelemahan ini. Konsekuensinya jelas. Bank menciptakan penyangga tambahan dengan menimbun aset likuid berkualitas tinggi daripada menyalurkan kredit. Penimbunan likuiditas ini mengurangi ketersediaan kredit bagi perekonomian. Selain itu, dengan meningkatnya permintaan atas cadangan, hal ini juga menuntut Fed untuk mempertahankan neraca yang lebih besar guna memenuhi permintaan tersebut.

Beberapa pihak melihat ada ketegangan antara alat pelaksanaan kebijakan moneter dan tujuan regulasi. Menurut saya, tujuan-tujuan ini seharusnya kompatibel jika kita memodernisasi discount window untuk berfungsi sebagai penopang likuiditas yang efektif, bukan sekadar opsi teoretis.

Pikiran Penutup
Saya berharap diskusi hari ini memberikan kesempatan untuk mengeksplorasi isu-isu ini. Hal, saya menghargai undangan Anda untuk memulai diskusi yang transparan dan terbuka mengenai topik ini. Saya menantikan pemahaman yang lebih baik tentang pertimbangan apa saja yang dapat membawa kita pada pendekatan alternatif.