Discurso da Vice-Presidente de Supervisão Bowman sobre resiliência de liquidez, estabilidade financeira e o papel do Federal Reserve

Bom dia. É um prazer estar com vocês nesta manhã para abrir nossa discussão sobre o arcabouço de liquidez bancária. Hal e sua equipe organizaram uma série de painéis excelentes que irão informar ainda mais nossa abordagem enquanto consideramos ajustes neste arcabouço. As perspectivas dos panelistas — incluindo acadêmicos, participantes de mercado e outros formuladores de políticas — irão enriquecer nossa compreensão sobre essas questões complexas e, sobretudo, nos desafiarão a pensar criticamente sobre se o arcabouço que temos em vigor funciona conforme o pretendido.

A liquidez bancária garante que o sistema bancário permaneça resiliente.

Os requisitos regulatórios, incluindo o liquidity coverage ratio (LCR) e o net stable funding ratio (NSFR), foram projetados para garantir que eventuais retiradas de dinheiro e obrigações de pagamento pudessem ser atendidas com holdings no balanço. Testes internos de estresse de liquidez e planejamento de resolução também foram criados para exigir que os bancos avaliem suas posições de liquidez, em preparação para monetizar ativos em condições de estresse. Em teoria, esses requisitos deveriam funcionar juntos para mitigar o risco de quebra de um banco devido à falta de liquidez para cumprir suas obrigações de pagamento contínuas e saídas de caixa previsíveis.

Quinze anos após a crise financeira global (GFC), precisamos saber se essas ferramentas entregam a resiliência prometida ou se criamos um arcabouço que parece impressionante no papel, mas falha em capturar as vulnerabilidades que surgem em momentos de estresse. É hora de ir além de perguntar se os bancos estão em conformidade e questionar se a conformidade realmente se traduz em resiliência.

Hoje vou revisar o atual arcabouço de liquidez e, em seguida, abordar as considerações relevantes para a reforma — e os princípios que devem guiar nosso trabalho. Concluirei com uma breve discussão sobre a janela de desconto e as implicações mais amplas para o balanço do Fed. Sem dúvida, estas são questões desafiadoras, mas, se estamos comprometidos em construir um sistema bancário mais resiliente, precisamos identificar o que está funcionando e o que pode ser melhorado em nossa abordagem atual.

O Arcabouço Atual de Liquidez
O arcabouço prudencial de liquidez se baseia em três componentes principais: 1) o LCR e o NSFR estabelecem padrões quantitativos para ativos líquidos e financiamento estável; 2) o teste interno de estresse de liquidez (ILST) exige que os bancos avaliem as necessidades de liquidez em cenários adversos; e 3) o planejamento de resolução rege como as empresas gerenciam liquidez em situações de crise ou falência. Essas ferramentas, desenvolvidas principalmente em resposta à crise financeira de 2008, foram projetadas para funcionar juntas e garantir que os bancos possam resistir tanto a retiradas súbitas quanto a interrupções de mercado prolongadas.

O LCR foi projetado para promover resiliência de liquidez de curto prazo, exigindo que os bancos mantenham ativos líquidos de alta qualidade (HQLAs) para atender a saídas líquidas presumidas de caixa em um horizonte de 30 dias.

Esses ativos, sujeitos a descontos regulatórios, são facilmente conversíveis em dinheiro, permitindo que os bancos atendam as necessidades de liquidez de curto prazo sem empréstimos emergenciais.

O arcabouço não considera como os bancos realmente atuam durante o estresse. Os bancos têm fortes incentivos para converter ativos menos líquidos, como empréstimos, em dinheiro para atender demandas de retirada e pagamento. Eles normalmente oferecem colateral para garantir liquidez por meio de avanços do Federal Home Loan Bank (FHLB). No entanto, o LCR não reconhece esse colateral por vários motivos, incluindo incerteza quanto à disponibilidade e avaliação.

A janela de desconto do Federal Reserve, de maneira semelhante, permite que os bancos ofereçam ativos ilíquidos como garantia para obter dinheiro durante interrupções de mercado, aceitando uma gama ainda mais ampla de colateral do que os FHLBs. Porém, determinar se a janela de desconto é eficaz como um suporte confiável de liquidez exige exame cuidadoso.

Na prática, o arcabouço de liquidez cria dois problemas. Durante períodos normais, os bancos alocam excessivamente em HQLAs porque precisam demonstrar que as necessidades de liquidez podem ser atendidas com recursos próprios do balanço. Ao mesmo tempo, fontes tradicionais de liquidez do Federal Reserve — como overdrafts diurnos, a janela de desconto e facilities permanentes de repo — são estigmatizadas. Isso reduz a capacidade do banco de conceder empréstimos e apoiar suas comunidades.

Durante períodos de estresse, o arcabouço torna-se pró-cíclico. Bancos que mantêm HQLAs em níveis iguais ou superiores a 100% das saídas presumidas muitas vezes hesitam em usá-los por receio de ficarem abaixo do LCR mínimo. O LCR efetivamente se torna uma reserva isolada e inutilizável. Essa hesitação agrava o estresse, forçando os bancos a converter ativos menos líquidos para atender às obrigações.

Considerações sobre a Regulação de Liquidez
Os requisitos de liquidez criam incentivos que afetam o comportamento dos bancos. Na prática, os requisitos regulatórios subestimam a quantidade de ativos líquidos que os bancos são obrigados a manter continuamente e limitam opções em situações de estresse. No agregado, o arcabouço de liquidez gera fortes incentivos para os bancos se engajarem em "acúmulo de liquidez", mantendo ativos líquidos muito além do que pode ser necessário ou prudente para operações comerciais contínuas e possíveis saídas de estresse em uma janela de 30 dias. Manter recursos de liquidez em quantidades excessivas pode impor custos desnecessários ao sistema bancário e à economia norte-americana.

Ao considerarmos mudanças, devemos ponderar cuidadosamente as consequências — tanto as intencionadas quanto as não intencionadas.

Papel do Federal Reserve e Impacto no Balanço
O Federal Reserve desempenha um papel vital na liquidez do sistema bancário. Desde 2003, nossa janela de desconto funciona por meio de duas facilities, crédito primário para bancos sólidos e crédito secundário com termos mais rigorosos.

Como vimos, os bancos evitam a janela de desconto, mesmo em momentos de estresse, devido ao estigma associado à divulgação e aos custos de empréstimo mais altos. A divulgação semanal agregada torna o empréstimo potencialmente perceptível pelos mercados. Taxas de juros acima do mercado tornam o empréstimo caro, até mesmo para testes. Os mercados interpretam qualquer uso como sinal de fragilidade. Esses fatores se combinam para desestimular o uso da facility justamente quando ela é mais necessária.

A janela de desconto do Federal Reserve é uma ferramenta crítica, porém subutilizada, que requer uma reforma fundamental para cumprir seu propósito pretendido. Ela deve funcionar como um suporte de liquidez com regras, processos e procedimentos consistentes. Atualmente, cada um dos 12 Reserve Banks tem suas próprias regras e processos e uma capacidade independente para tomar decisões de empréstimo — decisões que podem variar entre Reserve Banks para mutuários e colateral semelhantes. Essa fragmentação cria incerteza para os mutuários, mas também pode agravar fragilidades no sistema bancário.

Após anos de falhas reconhecidas, ainda não abordamos essas fraquezas conhecidas. As consequências são claras. Os bancos criam reservas adicionais ao acumular ativos líquidos de alta qualidade em vez de conceder empréstimos. Esse acúmulo de liquidez reduz a disponibilidade de crédito na economia. Além disso, ao aumentar a demanda por reservas, exige que o Fed mantenha um balanço maior para atender a essa demanda.

Alguns veem tensão entre as ferramentas de implementação da política monetária e os objetivos regulatórios. No meu entendimento, esses objetivos devem ser compatíveis se modernizarmos a janela de desconto para servir como um suporte efetivo de liquidez, em vez de uma opção teórica.

Considerações Finais
Espero que a discussão de hoje proporcione uma oportunidade para explorar essas questões. Hal, agradeço seu convite para iniciar uma discussão transparente e pública sobre o tema. Espero compreender melhor as considerações que possam nos levar a abordagens alternativas.